Egregio signor Presidente, Consiglieri di Stato, Care Colleghe e Cari Colleghi,
oggi discutiamo il rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 18 dicembre 2012 6728 R1 concernete la modifica della Legge sullo sviluppo territoriale (Lst) del 21 giugno 2011 – Compensazione di vantaggi e svantaggi derivanti dalla pianificazione del territorio
La stampa ha paventato l’ipotesi che in Commissione si sia fatta melina e che per licenziare il rapporto la Commissione abbia impiegato troppo tempo. Nulla di più sbagliato! Intanto il Canton Ticino è tra i primi Cantoni elvetici ad applicare la revisione della LPT, approvata dal popolo il 3 marzo 2013. Avremmo avuto fino a cinque anni di tempo per uniformarci e, trattandosi di un argomento complesso e delicato, con molti interessi in causa per i privati, ma anche per i Comuni e per il Cantone, aver trovato in meno di due anni una soluzione che fosse condivisa da una larga maggioranza, è indubbiamente un buon risultato. La Commissione ha lavorato alacremente e ha trattato il tema in tredici o quattordici occasioni, con numerose e approfondite audizioni, come avete potuto leggere nel rapporto.
Ma prima di passare ai dettagli lasciatemi riassumere il tema. Anzi, prima di tutto lasciatemi ringraziare i numerosi funzionari cantonali che hanno risposto (pazientemente) alle mie numerose domande di approfondimento e che mi hanno fornito tutta la documentazione necessaria e mi hanno sostenuto nell’allestimento del rapporto.
RIASSUNTO DEL TEMA. Se il disegno di legge sarà approvato, i proprietari saranno chiamati a riversare una parte del guadagno se, dopo una modifica pianificatoria, un loro terreno aumenterà di valore. La riversione sarà spartita tra Cantone e Comuni. Se il terreno aumenterà di valore in seguito all’assegnazione a zona edificabile il proprietario sarà chiamato a pagare il 30% del plusvalore. 10% in meno di quanto chiesto dal messaggio. Se ci sarà una modifica del piano regolatore, un aumento degli indici di sfruttamento o di edificabilità il proprietario riverserà il 20% dei guadagni. Di nuovo, 10% in meno di quanto chiesto dal messaggio. Plusvalore che il proprietario dovrà pagare unicamente se beneficerà della modifica pianificatoria e se l’aumento di valore sarà superiore ai 100 mila franchi. Come vedete, siamo stati più teneri di quanto il CdS richiedeva. In Commissione abbiamo raddoppiato la franchigia e stralciato la clausola dei 15 anni inserita inizialmente dal Governo che prevedeva che il proprietario passasse alla cassa al momento della vendita del terreno, della costruzione o, appunto, dopo 15 anni dalla modifica. La norma ci è sembrata troppo severa e non volevamo creare pressioni ai proprietari e nemmeno a chi eredita un terreno. Abbiamo inoltre modificato la ripartizione dei proventi del plusvalore, che nel progetto originale venivano divisi equamente tra Cantone e Comuni. Il rapporto prevede invece una ripartizione più favorevole per i Comuni nella misura dei 2/3, mentre 1/3 spetterà al Cantone. Considerando un plusvalore di 150 milioni di franchi in 4 anni, risulterebbe dunque un gettito di 39 milioni di franchi con una media annuale di poco inferiore ai 10 milioni di franchi: 6,5 milioni andrebbero ai Comuni, 3,25 al Cantone. Questo perché la procedura di stima e di riscossione non sarà presa a carico dal Cantone (che prevedeva di aumentare anche il personale), ma direttamente dai Comuni. La Commissione impone però l’obbligo di allestire periodicamente un rapporto sulla destinazione dei proventi che andranno investiti in progetti di sviluppo territoriale.
Insomma, abbiamo trovato una soluzione per la compensazione di vantaggi e svantaggi equilibrata. E credo che siamo riusciti a rispettare tutte le diverse posizioni e trovare un punto di incontro con tutte le sensibilità politiche, salvo quelle dell’UDC, che come sapete non ha firmato il rapporto e non hapresentato nessun rapporto di minoranza.
Veniamo ai dettagli.
INTRODUZIONE.
La legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), in vigore dal 1°genaio 1980, contiene da sempre un mandato legislativo ai Cantoni volto alla creazione di un sistema di compensazione di vantaggi e svantaggi rilevanti derivanti da misure pianificatorie (art. 5 cpv.1 LPT).
Mentre sul fronte degli svantaggi, ogni privato può pretendere un’indennità piena per le restrizioni del suo diritto di proprietà equivalenti ad espropriazione (art. 5 cpv.2 LPT), solo un modesto gruppo di Cantoni ha sin qui dato seguito alle disposizioni della legge federale introducendo il prelievo del plusvalore. Nel rapporto trovate gli esempi di Basilea Città, di Neuchatel, di Ginevra, del Canton Vaud, che presentano sensibilità diverse.
La revisione della LPT, che è stata accettata dal popolo il 3 marzo 2013 sancisce obbligatoriamente almeno il prelievo di un plusvalore del 20% in caso di nuovi azzonamenti. Nel nostro Cantone, anche a seguito di una giurisprudenza severa, non vengono, da anni, più approvate zone edificabili sovradimensionate; per cui si può dire che i nuovi azzonamenti sono e saranno praticamente inesistenti. Nella nostra realtà quasi totalmente urbana e costruita è quindi giusto considerare le densificazioni e i cambiamenti di destinazione importanti, che ingenerano rilevanti plusvalori, ai fini del prelievo di un contributo. Per questo motivo il progetto di legge contempla anche i vantaggi che derivano da modifiche importanti della zona edificabile esistente. La normativa proposta mira a garantire un principio generale di equità fra tutti i proprietari fondiari, nel senso che quelli molto favoriti sono chiamati a condividere con gli altri e con la popolazione tutta una parte del beneficio di cui fruiscono gratuitamente, semplicemente in quanto proprietari.
Mi preme ricordare che la normativa sarà coordinata con la Legge tributaria per evitare una doppia imposizione. Nel calcolo dell’imposta sugli utili immobiliari, il contributo di plusvalore sarà infatti detratto dall’utile immobiliare come costo di investimento. Da ricordare inoltre che la normativa completa la legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011.
LAVORI IN COMMISSIONE.
Come detto in entrata, l’esame del messaggio governativo da parte della Commissione speciale per la pianificazione del territorio è stato particolarmente approfondito. Allo stesso sono state infatti dedicate tredici o quattordici sedute. La commissione ha sentito due volte il Dipartimento del territorio e ha svolto audizioni con la Camera di commercio dell’industria dell’artigianato e dei servizi (CCIA), con la Camera ticinese per l’economia fondiaria (CATEF) e con l’Associazione svizzera per la pianificazione nazionale (ASPAN-TI). Alcune associazioni che avevano partecipato alla procedura di consultazione hanno inviato loro ulteriori prese di posizione direttamente alla Commissione.
Le visioni si sono rivelate discordanti in particolare sul tema delle aliquote di prelievo (e parzialmente anche su quello delle misure pianificatorie da sottoporre a prelievo). Una parte della commissione propendeva infatti per l’aliquota minima federale, mentre una minoranza avrebbe persino auspicato aliquote più incisive di quelle del messaggio. Per facilitare una soluzione di compromesso, auspicata da tutti commissari e sostenuta dal Dipartimento, la commissione ha elaborato quattro scenari. Si tratta di quattro varianti d’imposizione (trovate una tabella riassuntiva) che contemplano aliquote differenti e lo stralcio, unanimemente condiviso, dell’esigibilità entro 15 anni; la variante 3 stabilisce inoltre tre possibili emendamenti. Lo scenario 1 configura la proposta del messaggio governativo, il 4 il minimo federale della LPT; gli scenari 2 e 3 sono soluzioni mediane che mirano di compromesso. SE NECESSARIO VEDI TABELLA
La commissione ha optato per la variante tre (quasi integrale). Essa dispone il prelievo del 30% del plusvalore per i nuovi azzonamenti e del 20% del plusvalore per le densificazioni che comportano un aumento di almeno 0,2 punti dell’indice di sfruttamento (o di almeno 1.5 punti dell’indice di edificabilità). Nella variante 3 si sancisce l’aumento della quota esente a Fr. 100’000.- e una ripartizione dei proventi in favore di 2/3 ai Comuni e il restante 1/3 al Cantone. Si dispone inoltre che il plusvalore sia stabilito mediante estimo peritale a cura del Comune, il quale lo preleverà e riverserà la quota parte al Cantone. Si stralcia, come già detto, l’esigibilità del contributo entro quindici anni dall’entrata in vigore della misura pianificatori e impone a Cantone e Comuni l’obbligo di allestire periodicamente un rapporto sulla destinazione di proventi.
| Fattispecie della misura pianificatoria | Variante 1[messaggio] | Variante 2[progetto SG] | Variante 3[da sviluppare] | Variante 4[minimo rev. LPT] |
| Assegnazione alla zona edificabile | 40% | 30% | 20% o 30% | 20% |
| Aumento di almeno 0,2 punti dell’indice di sfruttamento o di almeno 1,5 punti dell’indice di edificabilità | 30% | 20% | 20% | – |
| Cambiamento di destinazione che ingenera un plusvalore importante | 30% | 20% | 20% | – |
| Emendamenti (possibili) | Stralcio o adattamento dell’esigibilità entro 15 anni | Stralcio dell’esigibilità entro 15 anni | Stralcio dell’esigibilità entro 15 anniAumento della quota esente a CHF 100’000Aumento degli indici di più di 0,2/1,5 punti
Aumento della quota dei proventi a favore dei Comuni (>50%) |
Stralcio dell’esigibilità entro 15 anni |
Nella discussione sui diversi scenari, la commissione si è chinata in particolare sui quesiti della quota esente, della ripartizione dei proventi (cfr. 2.3.2.1) e sul tema dell’impiego di tali proventi (cfr. 2.3.2.2). Nelle sedute conclusive, i commissari hanno poi dibattuto la questione della competenza dell’estimo in relazione al problema dei costi amministrativi ingenerati dalla proposta governativa (cfr. 2.3.2.3).
La commissione ha condiviso l’importanza che il progetto assegna alla destinazione dei proventi del prelievo. Il diritto cantonale precisa i principi generali stabiliti dal diritto federale, nel senso che il contributo deve essere impiegato proprio per misure di sviluppo territoriale qualificate. Si pensa a misure concrete, che incrementino la qualità del territorio, valorizzando gli insediamenti (i noti ecoquartieri), gli spazi pubblici e il paesaggio e a eventuali indennità per espropriazione materiale. Il progetto presenta dunque il vantaggio di obbligare gli enti pubblici a reinvestire il contributo in misure di qualità che giovano all’intera comunità, compresi i proprietari gravati.
Per favorire una totale trasparenza sulla questione della destinazione vincolata dei contributi prelevati, la commissione completa l’articolo 98 con un nuovo capoverso 3 che fa obbligo a Cantone e Comuni di allestire periodicamente un rapporto che illustri come e per quali progetti sono stati utilizzati i proventi.
Abbiamo poi lungamente discusso riguardo agli importanti costi amministrativi ingenerati dalla proposta governativa, con particolare riferimento al chiesto potenziamento di sette unità lavorative. Anche per evitare tale aggravio amministrativo e finanziario, abbiamo scelto di attribuire la competenza dell’estimo (e quindi del successivo prelievo del contributo) ai Comuni. La Commissione ha in particolare ritenuto più corretto assegnare all’ente pubblico cui già compete la scelta della misura pianificatoria che ingenera il plusvalore, anche la cura del calcolo del plusvalore medesimo.
Pur abbandonando la proposta governativa di estimo a cura del Cantone, la commissione ha ritenuto di mantenere su due piani distinti la procedura pianificatoria e quella di stima e prelievo del plusvalore con i rispettivi rimedi giuridici. Essa conferma quindi la scelta del messaggio di distinguere i due ambiti e soprattutto le relative procedure ricorsuali per evitare di appesantire e allungare l’iter pianificatorio con il delicato tema della stima del plusvalore.
L’impostazione scelta può essere così riassunta. Nella procedura di pianificazione il Consiglio comunale adotta la variante di PR e sancisce il principio dell’imposizione del contributo per i terreni avvantaggiati ai sensi dell’art. 93; il Consiglio di Stato approva la variante e decide i ricorsi contro la stessa ed il principio dell’imposizione; il Tribunale amministrativo decide i ricorsi di seconda istanza. Nella procedura di stima (estimo peritale) il perito incaricato procede al calcolo del plusvalore e del contributo per ogni singolo terreno avvantaggiato; il Municipio notifica la decisione sul plusvalore e sul contributo al proprietario fondiario interessato, il quale può impugnarla in prima istanza al Tribunale d’espropriazione ed in seconda istanza al Tribunale amministrativo.
CONCLUSIONI.
Il progetto di legge è conforme alle Linee direttive 2012-2015 (Scheda programmatica 27, lettera g: Energia, ambiente, territorio) che stabilisce: “Introdurre nella Legge sullo sviluppo territoriale i principi e le modalità per la compensazione dei vantaggi economici derivanti dalla pianificazione (plusvalore) e incentivare, con gli introiti, progetti di recupero e valorizzazione del territorio.”
Il progetto di legge è in sintonia con gli obiettivi del Piano direttore, segnatamente con l’obiettivo no. 12, rete urbana, del Decreto legislativo concernente l’adozione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 26 giugno 2007, volto a promuovere un uso parsimonioso del suolo. Esso assume tutta la sua importanza con riferimento al contenimento dell’estensione degli insediamenti, all’uso razionale dei terreni non edificati, ma già attribuiti alla zona edificabile, all’incremento della densità insediativa e alla riqualifica delle aree e degli impianti in disuso. Si tratta peraltro di temi oggetto delle schede del piano direttore: R6 “Sviluppo e contenibilità del PR”, R7 “Poli di sviluppo economico” e R10 “Spazi pubblici e qualità dello spazio costruito”. Con questa proposta, che assegna le procedure di stima e di prelievo ai Comuni, viene a cadere l’impegno tecnico-amministrativo e finanziario del Cantone, stimato in sette unità lavorative per un importo annuo di ca Fr. 750’000.- . Non vi sono quindi effetti sul personale.
Rispetto al messaggio governativo, le aliquote sono state ridotte al 30% per i nuovi azzonamenti e al 20% per le densificazioni ed i cambiamneti di destinazione importanti. Considerando un plusvalore di ca 150 mio di franchi in 4 anni (precisione +/- 30 %, cfr. messaggio governativo) risulterebbe un gettito di ca. 39 mio, con una media annuale stimabile in 9.75 mio di franchi. In base alla ripartizione 2/3 – 1/3, l’introito annuale dei Comuni si attesterebbe a ca 6.5 milioni di franchi e quello del Cantone a 3.25 milioni.
In conclusione, la Commissione speciale per la pianificazione del territorio reputa d’aver proposto una soluzione per la compensazione di vantaggi e svantaggi derivanti da misure di pianificazione innovativa, equilibrata, e rispondente alle caratteristiche territoriali del nostro Cantone.
Quale relatore vi invito quindi il Gran Consiglio a dare la sua approvazione al disegno di legge allegato.
Fabio Canevascini, relatore del rapporto sul M 6728
Il messaggio e il rapporto sono scaricabili dal sito del cantone Ticino rispettivamente cliccando sul seguente link:
http://www.ti.ch/CAN/SegGC/comunicazioni/GC/odg-mes/6728.htm
